PRIMO RAPPORTO SULL'INTEGRAZIONE DEGLI IMMIGRATI IN ITALIA
 

Intervento di
Giovanna Zincone

Roma, 30 Novembre 1999

Il rapporto si compone di una lunga introduzione e di otto capitoli, e si conclude con note informative che riguardano la ripartizione dei fondi, l'attività delle regioni, i compiti degli organi che osservano e indirizzano le politiche di integrazione, l'attività svolta dalla Commissione, da noi. I capitoli approfondiscono l'analisi demografica e di alcune delle aree in cui si realizza o non si realizza l'integrazione (lavoro e piccole imprese, istruzione, alloggio, salute, partecipazione politica, sicurezza e discriminazione). Alcuni capitoli saranno riassunti dagli altri relatori. A sua volta l'introduzione si divide in quattro paragrafi. Nel primo si illustrano le principali interpretazioni di integrazione che informano (in modo più o meno consapevole) le varie ricerche e i rapporti ufficiali che si sono occupati di integrazione degli immigrati.
Nel secondo si presenta la nostra definizione di integrazione, si dimostra come essa abbia ispirato l'impalcatura e gli obiettivi della legge n. 40 del 1998, e si offrono suggerimenti per migliorare e completare il progetto iniziato con la legge. Nel terzo si sintetizzano e si integrano le analisi di area contenute nei capitoli successivi. Nel quarto si illustrano le difficoltà specifiche incontrate in questo rapporto, si propongono modi per superarle e si evidenziano infine i limiti di qualunque indagine di valutazione complessiva dell'impatto di una legge.

Nella sintesi che presentiamo oggi, tutti taglieremo molto, con il rischio di grosse semplificazioni. Per quanto riguarda l'introduzione, mi soffermerò sul progetto sotteso alla legge e su alcune proposte generali per completarlo. Prima però presento un quadro molto sintetico di quello che potremmo definire lo stato dell'integrazione oggi in Italia, i tratti di questo quadro emergeranno meglio nelle relazioni seguenti. Emerge un quadro di luci ed ombre, di chiari e scuri.

Le luci prevalgono forse nei fatti, nei comportamenti reali. Aumentano i ricongiungimenti familiari.
Dai circa 92.000 permessi in vigore nel 1 gennaio 1992 si è passati a più di 270. 000 al 1 gennaio 1999, più di 56.000 sono stati attribuiti nel 1998, con un incremento del 26,4% nell'ultimo anno. E aumentano gli studenti stranieri nelle scuole: mentre dall'anno scolastico 1989/90 a quello 1997/8 gli alunni italiani sono passati da circa 8 milioni e mezzo a circa 7 milioni e 700 mila, nello stesso periodo quelli stranieri sono passati da circa 13.700 a più di 70.600, fino a raggiungere più di 85.000 nel 1998-99; e pare siano vicini ai 100.000 in questo anno scolastico. Aumentano inoltre le iscrizioni ai sindacati (alla Cisl sono raddoppiate dal 1992 al 1998 passando da circa 44.000 a circa 89.000, alla Cgil a fine luglio 1999 risultavano iscritti 72mila stranieri), e per la prima volta quest'anno si è votato per un organismo eletto dagli immigrati nella città di Palermo, seguendo la strada aperta da altre città.

Sul fronte del lavoro c'è da registrare l'aumento degli occupati regolari ( 10,9% in più tra il 1996 e il 1997), si rileva la diminuzione delle differenze nel turn over e nei salari tra immigrati e cittadini. Un dato curioso, anche se non confortante, ci dice che l'essere donna costituisce uno svantaggio maggiore, rispetto alla parità salariale, che l'essere immigrato. Il lavoro immigrato ha rivitalizzato importanti settori (come la pesca a Mazara del Vallo in Sicilia, la floricoltura in Liguria o la pastorizia in Abruzzo e nel Lazio). Per ora lo stesso lavoro immigrato svolge una funzione più complementare che concorrenziale. Anzi si dimostra cruciale per la sopravvivenza della nostra economia. E' stato valutato dal Rapporto Unioncamere del 1999 che un terzo del fabbisogno di manodopera nell'industria e nei servizi potrà essere coperto nel 1999-2000 solo ricorrendo al lavoro immigrato.
Un'altra luce è costituita dal fatto che gli immigrati sono in gran parte fuori dei centri di prima e seconda accoglienza e si avviano verso sistemazioni abitative "normali", paragonabili a quelle medie degli italiani (tra il 60% e l'80% degli immigrati a seconda delle località trova sistemazione ricorrendo al mercato; e per una buona parte, dal 50% al 70%, si tratta di soluzioni decenti secondo gli standard italiani). Lo stato di salute degli immigrati è infine complessivamente buono: l'avventura dell'emigrazione non è infatti un'avventura per persone malate, e la maggior parte degli stranieri che arrivano nel nostro paese in cerca di migliori condizioni di vita sono giovani compresi tra i 19 e i 40 anni. Quindi è scarsa la loro richiesta di assistenza sanitaria pubblica, anche perché tendono comunque a rivolgersi alle strutture del privato sociale.

Si rilevano però anche molte ombre. Innanzitutto, la quota di lavoratori non in regola tra i titolari di permessi di soggiorno resta alta: si può stimare attorno al 30% nel 1998. Il che significa che le regolarizzazioni del soggiorno non risolvono il problema del lavoro nero. E nel lavoro nero si verificano bassi salari, turni pesantissimi, condizioni insalubri fino a casi di vera e propria riduzione in schiavitù. E se è vero che, per ora, il lavoro immigrato è più complementare che concorrenziale rispetto al lavoro dei nazionali, non è detto che questo valga e continui a valere in futuro nel lavoro non specializzato e nell'economia informale. Anche la scuola presenta zone d'ombra. Secondo una ricerca condotta nella provincia di Vicenza, i dati sui ritardi e sulle bocciature dei bambini stranieri sono preoccupanti: ben il 31% degli allievi stranieri nella scuola elementare, quasi il 67% nella media inferiore e più del 71% nella secondaria superiore è in ritardo rispetto all'età anagrafica. E la percentuale dei non promossi è ovunque più alta tra gli alunni non italiani che tra quelli italiani: se nella scuola elementare lo scarto è contenuto tra il più del 97% di promossi italiani e il circa 94% di promossi stranieri, il divario aumenta nella scuole medie, dove a quasi il 94% del totale dei promossi italiani corrisponde poco più dell'81% degli stranieri. E gli abbandoni sono certo più alti, anche se mancano gli strumenti per rilevarli.
 

Anche e soprattutto nella casa, le zone d'ombra sono pesanti: affitti esosi per abitazioni fatiscenti e sovraffollate, discriminazioni di fatto nell'accesso al mercato, cioè resistenze di molti proprietari ad affittare la propria casa a stranieri ai quali attribuiscono un reddito incerto ed una cattiva manutenzione. E le condizioni abitative, unite a quelle di lavoro, spiegano molte malattie che colpiscono gli immigrati una volta in Italia: malattie a carico dell'apparato respiratorio e digerente, malattie psichiche e somatizzazioni legate allo stress e al rischio di fallimento del progetto migratorio. Partiti sani, insomma, molti immigrati si ammalano a causa delle cattive condizioni di vita nel nostro paese. Le carenze di prevenzione - che possono essere legate alla cultura di origine ma anche alla scarsità di tempo - spiegano poi il numero sproporzionato di complicanze legate alla gravidanza, al parto, al puerperio. Secondo una ricerca effettuata in Lombardia questa classe di patologie si trova al primo posto nei ricoveri ospedalieri degli immigrati : più di 3.000 casi nella regione nel solo 1997.
I dati sulla criminalità immigrata sono noti e preoccupanti: la popolazione immigrata rappresenta circa il 25% della popolazione carceraria, e la percentuale supera il 50% nelle carceri minorili. Ma si tratta di dati che vanno parzialmente ridimensionati in base ad una serie di riflessioni. Percentuali così alte, ad esempio, dipendono anche dal fatto che è difficile applicare agli immigrati misure alternative (come gli arresti domiciliari in mancanza di domicilio) e dal fatto che arresti ripetuti riguardano spesso la stessa persona recidiva. La lettura del capitolo VII - curato da Rosi - mostrerà meglio le carenze di questi dati. Occorre inoltre sottolineare come gli immigrati siano essi stessi vittime della criminalità - immigrata e italiana - così come sono vittime della esosità di datori di lavoro e di padroni di casa senza scrupoli. E come soprattutto siano estreme vittime del traffico di esseri umani.
Le luci sull'integrazione prevalgono - ci pare- più nettamente nelle percezioni, nelle opinioni degli italiani, e questo è un elemento particolarmente confortante. Il che non esclude elementi negativi empiricamente fondati e percepiti come tali, quali la paura che l'immigrazione concorra ad aumentare attività illegali e criminali, ma è importante rilevare la persistenza di opinioni e atteggiamenti tolleranti e aperti, che illustreremo man mano che sarà utile farlo. I sondaggi che presentiamo sono il risultato di un'indagine svolta in collaborazione con l'Ispo.

Passiamo ora ad illustrare un po' meno sinteticamente la parte dell'introduzione che analizza la legge, le sue applicazioni e le sue promesse perché è forse quella più ricca di suggerimenti per l'azione pubblica.

Partiamo da una chiara definizione degli obiettivi che le politiche di integrazione dovrebbero perseguire. Questo è un passaggio cruciale per un intervento consultivo fruttuoso, secondo ricerche consolidate di policy analysis. Dato che la Commissione ha per l'appunto compiti consultivi, di supporto a processi decisionali pubblici, è partita con il mettere a fuoco gli obiettivi delle politiche di integrazione ed ha deciso di farlo con le categorie del buon governo piuttosto che con quelle del buon accademico. Per un buon governo integrazione vuol dire - secondo noi - due cose: a) integrità della persona, buona vita, b) interazione positiva, pacifica convivenza.
Naturalmente, le due dimensioni, i due elementi, i due obiettivi dell'integrazione si tengono: la pacifica convivenza richiede che nessun gruppo percepisca l'altro come una fonte di comportamenti e atteggiamenti nocivi per la propria integrità e buona vita. Questo rappresenta per noi un modello di integrazione ragionevole, poco rigido, poco ideologico, poco pretenzioso. In sintesi, il progetto che sosteneva la legge n. 40 del 1998 prefigurava proprio un modello di integrazione ragionevole. Il modello si componeva di quattro tasselli e una strategia (Schema 1. "Quattro tasselli e una strategia"):
 

1) Primo tassello. Interazione basata sulla sicurezza. Un'interazione positiva si costruisce nel comune rispetto delle regole, nella convinzione che l'altro non rappresenti per noi un pericolo. La legge fornisce strumenti per contrastare gli ingressi clandestini, garantire le espulsioni e combattere la criminalità: si va dai centri di permanenza temporanea per assicurare l'efficacia dell'espulsione amministrativa, all'espulsione a titolo di misura di sicurezza, fino alle espulsioni alternative e successive alla pena a carico di chi delinque. Il traffico per sfruttamento o per avviamento alla prostituzione costituisce un'aggravante della pena prevista per questo reato fino a raggiungere, in caso di minori o di più persone, cinquanta milioni di multa e la reclusione da cinque a quindici anni per ogni straniero trafficato. Sanzioni sono previste anche per il datore di lavoro che occupa alle proprie dipendenze lavoratori stranieri privi di permesso di soggiorno: arresto da tre mesi a un anno e ammenda da due a sei milioni di lire.

2) Secondo tassello. Piena integrità garantita ai regolari. Questo tassello mira innanzitutto a rendere lo status di regolare praticabile. La possibilità di entrare regolarmente nel nostro paese doveva essere aperta attraverso un'equilibrata politica dei flussi. All'interno di una politica dei flussi aperta, flessibile e praticabile si colloca la figura innovativa dello sponsor. La scelta della legalità doveva poi essere resa conveniente favorendo i regolari, arricchendo cioè il paniere dei loro diritti. La legge e il Testo Unico prevedono una sostanziale equiparazione ai cittadini non solo rispetto ai diritti civili, ma anche rispetto a una serie di diritti sociali: nell'iscrizione alle liste di collocamento, nella sanità, negli alloggi sociali, nell'edilizia residenziale pubblica, nelle pensioni. Ai regolari si prospetta inoltre sicurezza e stabilità attraverso l'attribuzione, dopo cinque anni, della carta di soggiorno, un altro consistente premio alla legalità. Tuttavia, un punto forte del progetto di legge - la partecipazione alla formazione delle decisioni pubbliche a livello locale attraverso la concessione del voto amministrativo - era stato espunto, e ripresentato come progetto di riforma costituzionale. Alla stessa legge e nella stessa logica - nelle intenzioni del legislatore -avrebbe dovuto far seguito una revisione del diritto di cittadinanza per rafforzare i principi di jus soli (l'essere nati nel paese) e di jus domicili (l'aver vissuto nel paese) rispetto allo jus sanguinis (la discendenza).

3) Terzo tassello. Un minimo di integrità garantita anche agli irregolari attraverso il rispetto dei diritti umani. Un altro tassello della legge mirava a tutelare il rispetto minimo della integrità della persona a una quota destinata a diventare sempre più ridotta di immigrati irregolari garantendo loro i diritti fondamentali della persona. Gli irregolari sono infatti ammessi a godere di tutte le cure ambulatoriali e ospedaliere urgenti o comunque essenziali anche se continuative. Quindi non solo le cure urgenti e la gravidanza, non solo tutte le cure per i minori come previsto dalla Convenzione ONU sui diritti dell'infanzia, ma anche le cure preventive e le cure essenziali per la tutela della salute. Si conferma inoltre non solo il diritto, ma anzi l'obbligo scolastico di tutti i bambini presenti (a qualunque titolo) sul territorio italiano. La legge, per garantire le vittime del traffico, reintroduce infine il permesso di soggiorno per motivi di protezione sociale.

Un dato nuovo della legge 40 era costituito dal fatto che per la prima volta, a differenza delle precedenti leggi sull'immigrazione, essa non si accompagnava ad una regolarizzazione.

 4) Quarto tassello. Interazione basata sul pluralismo e la comunicazione. La legge rispetta le diversità culturali, anche destinando fondi all'insegnamento della lingua d'origine, evita le chiusure comunitarie, costruendo spazi e canali di comunicazione condivisi, lo fa sostenendo in particolare l'apprendimento della lingua italiana. A questo tassello di rispetto e comunicazione si sarebbe dovuta accompagnare la legge sulle libertà religiose e il tentativo di aprire nuove intese.

La legge prevedeva infine di attuare le proprie politiche utilizzando anche l'intermediazione del privato sociale, mettendo in campo così una sorta di strategia di integrazione indiretta. Seguendo i migliori esempi di avvio all'integrazione delle classi operaie nazionali in Europa. In Gran Bretagna, in Belgio, in Olanda, nei paesi scandinavi, una quota rilevante di rappresentanza degli interessi e di gestione del welfare sono state inizialmente delegate ad organizzazioni della società civile. Ed è quanto si è cercato di fare in Italia nel periodo giolittiano.

Insomma, dopo anni di politica dell'emergenza, la legge 40 riapriva finalmente la main door policy, la porta d'ingresso principale, legale, degli ingressi e delle permanenze, una porta di fatto trascurata dai governi italiani, al di là dei proclami pubblici.

Era una scelta che ci metteva in sintonia con i percorsi indicati a livello di Unione europea: "La commissione Europea ha così definito gli elementi chiave di una politica comune: a) un'azione che incida sulle pressioni migratorie; b) controllo efficace dell'immigrazione; c) misure intese a migliorare le posizioni degli immigrati regolari". Cito alla lettera il Documento della Presidenza austriaca del Consiglio Giustizia e Affari Interni, Novembre 1998 (p. 3).

Prefigurava inoltre un modello di integrazione ragionevole, perché la necessità di contrastare la criminalità e di contenere gli ingressi irregolari costituiscono due punti importanti per raggiungere l'obiettivo di interazione positiva. Vediamo cosa è successo in seguito e cosa sarebbe utile succedesse in futuro.
 

INTERAZIONE POSITIVA BASATA SULLA SICUREZZA. Dopo l'approvazione della legge, si è verificata un'iniziale sottovalutazione delle conseguenze che la criminalità straniera e l'afflusso di clandestini potevano avere sulla percezione di sicurezza e integrità dei nazionali. Inoltre, la concessione di un'ennesima grande regolarizzazione - la quarta in meno di quindici anni - può non aver giovato alla costruzione di un corretto processo di integrazione, anche se la si collocava nella logica di voltare pagina. Vorremmo chiarire che la Commissione è consapevole del dilemma insolubile che l'opportunità di regolarizzare pone al decisore pubblico: se la si nega, si preclude il primo passo verso un processo di integrazione, un passo costituito dalla sicurezza e dalla legalità dello status della presenza sul territorio italiano; se la si concede per grandi numeri e spesso si mette in moto un meccanismo di richiamo devastante. Dall' indagine Commissione-Ispo emerge una notevole sfiducia tra gli italiani sulla capacità delle regolarizzazioni di drenare il bacino degli irregolari (tav. 1 "Quanti sono gli immigrati dopo la regolarizzazioni?"). Tuttavia, gli stessi italiani hanno su questo punto una posizione ambivalente perché vorrebbero veder espulsi tutti gli irregolari anche se non hanno commesso reati e però sono disposti a regolarizzare coloro che hanno un lavoro (tav. 2 e tav. 3).

Ottima sotto questo profilo appare la soluzione dello sponsor che prevede un ingresso programmato in cerca di lavoro e l'incontro tra domanda e offerta in Italia.
E' bene poi sottolineare che il tassello "interazione come sicurezza" è stato, in un secondo tempo, decisamente rafforzato. Si è assistito a un considerevole aumento dei respingimenti e delle espulsioni (complessivamente quasi 61.000 rimpatri dal 1/1/99 al 30/10/99, secondo il ministero dell'Interno). Sono state poi perfezionate le regole che governano i centri di permanenza, senza tuttavia trascurare la tutela dei diritti fondamentali delle persone trattenute. Sono state compiute importanti azioni di repressione della criminalità. Inoltre, i decreti correttivi hanno reso più efficaci gli strumenti di contrasto del traffico, attraverso l'obbligo dell'arresto in flagranza e la confisca del mezzo di trasporto utilizzato.

Tuttavia, il fatto che il principale flusso di notizie in tema di immigrazione riguardi oggi la criminalità e la sua repressione non è certo di aiuto per l'instaurarsi di relazioni a basso conflitto, per un clima di interazione positiva. Riteniamo perciò utile che il nostro rapporto aiuti a confermare su basi empiriche il contributo importante che gli immigrati stanno dando al benessere nazionale e che proponga di premiare ulteriormente la via normale all'integrazione. INTEGRITA' COME RISPETTO DEI DIRITTI UMANI. Per quanto riguarda il rispetto dei diritti umani, nella fase attuativa la legge ha mantenuto la promessa di tutelare l'integrità dei più deboli, di garantire i diritti umani. Lo ha fatto perfezionando uno dei suoi istituti più innovativi: la concessione del permesso di soggiorno per motivi di protezione sociale. Il Regolamento prevede infatti l'istituzione di una commissione operativa presso il ministero delle Pari opportunità con il compito di finanziare e monitorare i risultati delle attività di recupero delle vittime della tratta svolte a livello locale. Speciale tutela è prevista anche per i minori che sono sottratti ad espulsione, se non per i casi di grave pericolo per l'ordine pubblico e la sicurezza della stato. Qui è stato sollevato il problema di incongruenza tra due norme, per il quale rimando alla lettura del rapporto.

La tutela dei diritti umani degli irregolari è diventata nell'insieme più concreta. L'accesso alla sanità è stato esteso e razionalizzato. E' stato inoltre garantito l'anonimato agli utenti irregolari del servizio sanitario attraverso l'assegnazione di una tessera identificata in base a un codice. Per i bambini sia regolari che irregolari sono stati poi indicati comportamenti adeguati a fronte di arrivi di studenti stranieri: ammetterli ove possibile alla stessa classe che frequentavano in patria, evitare concentrazioni eccessive.

Si tratta nell'insieme di importanti passi in avanti nella tutela minima dell'integrità della persona, ai quali deve fare riscontro però un premio ai comportamenti legali e un freno a ulteriori ingressi e permanenze illegali. Si rischia altrimenti di comunicare l'impressione errata che in Italia la forbice tra diritti degli irregolari e dei regolari si sia ristretta. La forbice ovviamente sussiste ed è ampia: basti pensare solo alla serenità che deriva dalla legalità del soggiorno, alla possibilità di lavoro regolare, alla completezza dei diritti sociali, alla piena equiparazione tra immigrati e cittadini per la sanità, incluso l'importante servizio della cura per le malattie comuni, all'accesso al reddito minimo di inserimento, all'assegno di maternità.
Tuttavia il tassello "integrità della persona nella legalità", assieme a quello "interazione basata sul pluralismo e la comunicazione", non hanno avuto finora il risalto pubblico necessario. In generale si può infatti affermare che il tassello "interazione come sicurezza" e il tassello "integrità come diritti umani degli irregolari" hanno avuto più risonanza rispetto agli altri due. E quindi l'attenzione dell'opinione pubblica si è rivolta all'emergenza, alla devianza e all'emarginazione che hanno assunto agli occhi dei cittadini un peso sproporzionato rispetto agli aspetti della legalità, del pluralismo e della comunicazione, aspetti che riguardano l'immigrazione come normalità.

INTEGRAZIONE COME INTEGRITA' PER I REGOLARI. Occorre dunque premiare ulteriormente la legalità, come si accennava, mettendo rapidamente in moto l'istituto dello sponsor e cominciando rapidamente a rilasciare le carte di soggiorno. Occorre poi rilanciare il voto locale, un accesso più facile alla cittadinanza, favorire i ricongiungimenti, l'apprendimento delle lingua italiana, il normale inserimento dei bambini a scuola. Arricchendo il tassello della integrazione nella legalità, il governo agirebbe tra l'altro con il conforto di un'opinione pubblica favorevole. Vediamo un po' più in dettaglio qualcuno degli strumenti che proponiamo per premiare la legalità.

L'ingresso regolare, promesso dalla legge, si è aperto sì ma, fino a quest'anno, non al tempo giusto. Dopo la nuova legge, nel 1998 e 1999, abbiamo finalmente avuto decreti che hanno programmato ingressi legali consistenti: 58.000 per ciascun anno, seppure con notevoli ritardi, dovuti anche a condizioni straordinarie. L'annuncio del sottosegretario Maritati di un decreto tempestivo per il 2000 ed il fatto che una bozza di decreto cominci già a circolare costituiscono un altro positivo punto di svolta. Si sarebbe rischiato altrimenti di continuare a lasciare aperta la sola porta degli ingressi illegali.

Il ritardo con cui è stato votato il regolamento non ha consentito di mettere in moto due grandi strumenti e premi per la legalità: lo sponsor e la carta di soggiorno. E' su queste due grandi novità che l'efficacia e la credibilità della pubblica amministrazione sarà messa alla prova. Ma, se vogliamo dare un segnale ancora più chiaro e visibile di premio alla legalità, occorre mantenere le promesse di voto locale e di revisione della cittadinanza. Su questi aspetti bisogna tornare a lavorare.

Si ricorderà che le proposte di revisione presentate dalla commissione su sollecitazione della ministra Turco proponevano che l'Italia rientrasse nella main stream delle riforme della cittadinanza che sono state introdotte in tempi recenti in Europa. Gli altri paesi dell'Unione europea, infatti: hanno abbassato gli anni di residenza richiesti per fare domanda di naturalizzazione; hanno accorciato le distanze tra naturalizzazione (che è discrezionale e di solito è applicata a chi faccia domanda dopo un certo tempo di residenza), da una parte, e acquisizione della cittadinanza per beneficio di legge dall'altra (che non è discrezionale e di solito è applicata in caso di matrimonio o di nascita sul territorio), lo hanno fatto semplificando e rendendo meno discrezionali le pratiche per la naturalizzazione (quindi hanno rafforzato gli elementi di jus domicili); hanno scoraggiato i matrimoni di comodo, innalzando gli anni di matrimonio e/o di residenza necessari al coniuge straniero per ottenere la cittadinanza; hanno comunque praticato la doppia cittadinanza anche quando la vietavano per legge; hanno facilitato l'acquisizione della cittadinanza per i bambini nati o socializzati in anni formativi sul territorio, introducendo nei propri ordinamenti - ove già non li avessero - importanti elementi di jus soli.

In Italia - con la legge del 1992 - siamo andati controcorrente rispetto a quasi tutti i punti evidenziati: la legge infatti ha aumentato da 5 a 10 gli anni di residenza richiesti per poter fare domanda di naturalizzazione - la cui accettazione rimane tuttora legata a criteri di discrezionalità come ha confermato il clamoroso caso di Younis Tawfik- e ha previsto la concessione della cittadinanza ai nati in Italia solo nel caso in cui siano in grado di provare una presenza legale e continuativa fino al diciottesimo anno di età, un requisito severo e difficile da provare. Acquistare la cittadinanza tramite il matrimonio, poi, rimane da noi molto più facile che in altri paesi: non stupisce quindi che il grosso delle naturalizzazioni avvenga per questa via. I sondaggi ci dicono invece che gli italiani sono favorevoli a facilitare l'acquisizione della cittadinanza per i figli di stranieri nati in Italia o che vi abbiano studiato negli anni formativi e sono favorevoli a diminuire drasticamente gli anni di attesa (tav. 4 e tav. 5). Lo stesso vale per il voto, seppure di più stretta misura (tav. 6). Ricordiamo che il voto ai non comunitari è già previsto in diversi paesi europei e quasi sempre si tratta di un elettorato attivo e passivo (tav.7).
Un altro premio alla legalità possiamo pensarlo nell'area dei ricongiungimenti familiari. Il Regolamento attuativo ha facilitato per i regolari il diritto al ricongiungimento familiare abbassando e rendendo più certo e praticabile lo standard minimo abitativo (si chiede infatti solo l'attestazione dei requisiti igienico sanitari). Si può sperare che in questo modo una parte delle difficoltà incontrate nei ricongiungimenti familiari, almeno sul versante italiano, si riduca. Ma su questo punto si possono fare ancora interventi innovativi: il termine dei diciotto anni costituisce una pressione ad attuare il ricongiungimento a ridosso dello scadere del termine, almeno per chi non ha avuto la possibilità di farlo molto prima. Questa misura funziona come un disincentivo a terminare gli studi e comunque comporta l'arrivo in Italia di ragazzi in un'età molto difficile: 16 - 17 anni sono ancora pochi per l'inserimento nel mondo del lavoro e sono ormai troppi per un produttivo inserimento scolastico. Appare quindi opportuno alzare l'età dei ricongiungimenti dei figli, specie di coloro che debbano terminare gli studi o assolvere agli obblighi militari in patria. Un altro premio alla regolarità potrebbe riguardare i genitori, le madri in particolare, che vogliano ricongiungersi ai figli rimasti in patria.

INTERAZIONE BASATA SUL PLURALISMO E LA COMUNICAZIONE. Come abbiamo accennato, anche per il quarto tassello, quello che abbiamo chiamato "interazione basata sul pluralismo e la comunicazione", il governo ha sì fatto, ma nulla di troppo visibile. Il regolamento attuativo ha rafforzato gli strumenti per l'apprendimento dell'italiano come lingua seconda e il sostegno alle attività multiculturali. Ma si tratta di interventi purtroppo poco vistosi. Occorre invece agire a un livello più alto, più capace di produrre risonanza presso l'opinione pubblica. Ci riferiamo ad esempio all'approvazione del progetto di legge sulle libertà religiose. Un membro della nostra Commissione, Elsheikh, aveva avanzato una serie di proposte in parte riprese nelle modifiche presentate dal governo al progetto di legge sulle libertà religiose: macellazione secondo i canoni religiosi, aree riservate nei cimiteri, costruzione di moschee, rispetto, ove possibile, delle festività principali e concessioni di spazi e tempi per la preghiera (da recuperare nell'orario di lavoro). Anche per quanto riguarda il rispetto delle culture immigrate, così come si è visto riguardo al diritto di voto e alla riforma della cittadinanza, il governo potrebbe contare su un ampio consenso dell'opinione pubblica (tav. 8a e tav. 8b). La legge sulle minoranze linguistiche ha purtroppo trascurato il romanès come lingua tradizionale, anche se ci rendiamo conto che questa lingua richiede strumenti di tutela peculiari. Speriamo che la legge sulle libertà religiose non commetta l'errore di trascurare i già trascurati.

Un altro punto su cui varrebbe la pena di fare qualcosa di più visibile riguarda la comunicazione, in particolare l'insegnamento dell'italiano come lingua seconda. Da un punto di vista pratico bisogna aggiustare l'orario dei corsi alle esigenze dei fruitori, ma per dare un diverso status all'apprendimento dell'italiano, riteniamo importante avanzare la proposta di un certificato standardizzato e a vari gradi di lingua italiana, come si fa per il francese, l'inglese, il tedesco, l'americano. Il diploma potrebbe costituire un elemento di favore nella concessione del permesso di soggiorno e potrebbe far accorciare i tempi per acquisire la cittadinanza.

La conoscenza preventiva della lingua facilita l'apprendimento scolastico, specie quando si tratta di corsi avanzati. Per consentire ai minori ricongiunti di inserirsi opportunamente all'inizio dell'anno scolastico, si propone dunque di concentrare i ricongiungimenti dei minori in modo da consentire la frequenza ad un corso di italiano prima dell'inizio dell'anno scolastico.
Gli immigrati denunciano la non conoscenza della lingua come un grave handicap capace di generare frustrazioni e situazioni umilianti. E questo rappresenta anche una barriera all'integrazione intesa come interazione. La non conoscenza della lingua può incentivare chiusure nelle comunità di origine. E questa chiusura emerge almeno nelle opinioni degli italiani (tav. 9), anche se sfuma man mano che gli italiani conoscono direttamente gli immigrati. Maggior ottimismo viene fuori sulla interazione a scuola, sulla capacità dei nuovi soggetti - al di là delle difficoltà- di arricchire gli altri (tav. 10). Il maggior pessimismo sulla capacità che culture esterne possano arricchire la scuola segnala una inopportuna diffidenza per l'altro nel Nord Est, dove è più alta l'integrazione nel mercato del lavoro regolare, e la tesi di un Nord Est più chiuso si conferma con una domanda direttamente tesa a testare l' insofferenza per gli immigrati (tav. 11). Questo dimostra, se ce ne fosse bisogno, che integrazione economica e integrazione sociale non vanno di pari passo.
Qualche parola va infine spesa su quella che abbiamo chiamato "integrazione indiretta". Il regolamento ha rafforzato questa delega alle organizzazioni della società civile. Ma di fronte a una certa fragilità e volatilità dell'associazionismo immigrato, anche da noi - come in altri paesi di recente immigrazione - la delega di compiti finisce per riguardare soprattutto le organizzazioni del volontariato italiano. In generale, si può dire che la difficoltà a costruire una rappresentanza autonoma degli interessi degli immigrati produce una politica "maternalista", che senza la troppa severità "paternalista" opera con atteggiamenti di tutela e di cura. E questa affettuosa tutela provoca una certa insofferenza tra gli immigrati politicamente più sensibili e desiderosi di acquistare una soggettività autonoma. Perciò diventa importante affiancare a questo meccanismo di tutela degli interessi la via normale della rappresentanza attraverso il voto. Inoltre il volontariato italiano, che ha svolto un'opera di supplenza nella rappresentanza degli interessi, proprio per la sua peculiare missione caritativa, si è preoccupato di tutelare gli interessi più difficili da tutelare: quelli degli irregolari. Una tale attenzione "materna" verso chi vive nella difficile condizione di irregolarità può comportare però dei rischi proprio per gli interessi che si vorrebbero proteggere: un eccesso di ingressi irregolari mette a rischio la tenuta delle stesse strutture deputate a tutelare proprio gli irregolari. Fortunatamente, le organizzazioni del volontariato sono diventate con il tempo più consapevoli di questo rischio e quindi più prudenti, in quanto il peso dell'erogazione di servizi a una massa incontrollata di irregolari rischia di ricadere quasi tutto sulle loro spalle.

Se vogliamo continuare a tutelare i diritti umani degli irregolari, un minimo di integrità della persona, occorre dunque che il bacino dell'irregolarità si restringa. Per far questo occorre da una parte allargare la forbice tra i diritti concessi ai regolari e quelli concessi agli irregolari; dall'altra rendere la condizione di irregolare poco praticabile nel nostro paese. E questo significa innanzitutto tenere sotto controllo l'economia informale: la forte probabilità di trovare lavoro anche senza documenti, e quindi la possibilità di trovare un lavoro "nero", è un fattore di grande richiamo per l'immigrazione clandestina e irregolare nel nostro paese.
In conclusione, possiamo così riassumere le nostre proposte per controllare il bacino dell'irregolarità:

- controllare l'economia informale;

- sensibilizzare le organizzazioni del volontariato;